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對《行政處罰法(修訂草案)》第三十四條的思考

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發布時間:2020-07-30 09:34 來源:
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  《行政處罰法(修訂草案)》第三十四條規定:“行政處罰的依據適用違法行為發生時的法律、法規和規章的規定。但是,作出行政處罰決定時,法律、法規和規章已被修改或者廢止,且新的法律、法規和規章的規定更有利于當事人的,適用新的法律、法規和規章的規定?!笨梢钥吹?,此次修改把“從舊兼從輕”這一基本規則理念寫入《行政處罰法(修訂草案)》,以期通過行政立法層面的補充完善,為今后執法實踐提供基本遵循。筆者認為,關于行政處罰新舊法律規范銜接適用問題,《行政處罰法(修訂草案)》第三十四條僅適用于違法行為發生并終了在舊法生效期間的情形,而對于違法行為從舊法一直連續或者持續到新法生效實施之后的情形沒有作出規定,建議加以明確。
  行政法實體問題層面上的“從舊兼從輕”原則性闡述,在最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》中有明確規定,已成為行政處罰實踐中的重要參考。該《紀要》強調:“根據行政審判中的普遍認識和做法,行政相對人的行為發生在新法施行以前,具體行政行為作出在新法施行以后,人民法院審查具體行政行為的合法性時,實體問題適用舊法規定,程序問題適用新法規定,但下列情形除外:(一)法律、法規或規章另有規定的;(二)適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的;(三)按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規定的?!睂嵺`中,行政相對人的行為發生可能是即時行為,也可能是連續或者持續并終了在舊法生效期間的行為,更有可能是連續或者持續到新法生效實施之后的行為。對于前兩類情形,即使具體行政行為作出在后,只要在行政處罰追溯期限內,仍可以適用《行政處罰法(修訂草案)》第三十四條和《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》的“從舊兼從輕”基本規則作出處罰。而對于第三類情形,如果行政相對人的違法行為發生在舊法施行期間,并一直連續或者持續到新法施行之后,筆者認為既不屬于《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》規定的“行政相對人的行為發生在新法施行之前”的情形,也不存在新舊法的選擇適用問題,而應當適用新法作出行政處罰。
  討論至此,可能有人說,新法罰則輕于舊法的話,以上觀點還能解釋得通,即使沒“從舊”也“從輕”了,假如出現新法罰則重于舊法、連續的跨法違法行為,又該如何適用?如果按以上觀點適用新法作出處罰的話,是否存在選擇對行政相對人不利的新法從而處罰過當的情形?其實,回到上一段所討論話題,觀點已經擺明第三類情形,不屬于“從舊兼從輕”的情形,而應當適用違法行為終了之日的新法進行處罰。至于執法機關依據新法作出處罰的裁量問題,本文此處不再展開。針對第三類情形,還有部分觀點認為可以按新舊法實施之日為界限分別適用新舊法分段處罰。筆者認為這類觀點同樣不妥,理由是對同一類違法行為的連續狀態或者同一個違法行為的持續狀態不能片面割裂。
  筆者注意到,關于新舊法律規范銜接適用的選擇問題,在生態環保、土地房屋等行政執法領域中討論更為熱烈,也有較為統一的認識。如生態環境部于2019年10月17日印發的《關于“未驗先投”違法行為行政處罰新舊法律規范銜接適用問題的意見》中的表述:“經征求最高人民法院意見,《紀要》中提到的‘行政相對人的行為發生在新法施行之前’,是指行政相對人的行為終了之日發生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續到新法施行之后,則不屬于‘行政相對人的行為發生在新法施行之前’。因此,‘未驗先投’違法行為發生在舊條例施行期間,一直連續或繼續到新條例施行之后的,不屬于《紀要》規定的‘行政相對人的行為發生在新法施行以前’的情形,不存在新舊條例的選擇適用問題,應當適用新條例作出行政處罰?!?br>  以上環保部門執法中的問題,在整個行政執法體系中具有一定代表性,故有必要對《行政處罰法(修訂草案)》第三十四條和《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》“從舊兼從輕原則”在行政處罰領域的適用條件加以討論,當然筆者更期望能如文中開頭所述,在今后的《行政處罰法》中找到答案。

□江蘇省常熟市市場監管局 朱 偉

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